Начало новой
административно-территориальной реформы?

Д.В. ЗАЯЦ

Административная реформа, о необходимости которой так долго и много говорили «державники», кажется, начала свершаться. Именно так можно расценить Указ Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. В этом документе, взбудоражившем широкие слои российского общества, многие не без оснований видят стремление федеральной исполнительной власти централизовать страну, усилить свое влияние на местах через реконструируемый аппарат полномочных представителей Президента РФ в регионах. Декларируется, что данные изменения проводятся «в целях обеспечения реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».

Согласно Указу, на территории страны образуются семь федеральных округов  — структурных единиц нового политического деления России. Каждый федеральный округ становится ареной деятельности одного из семи полномочных представителей Президента. Каждый такой представитель назначается на должность Президентом и ответственен исключительно перед ним. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах своих «владений». В задачи этого должностного лица входит организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации. По-видимому, президентские доверенные лица в регионах будут обладать более широкой властью, нежели это было до сих пор. Действительно, пока что представители Президента были скорее наблюдателями, «глазами» и «ушами» Центра, нежели его «руками». Из примерно 80 президентских ставленников в регионах* ныне хорошо известен только Николай Кошман, да и то только потому, что он, по сути, исполняет функции временного главы Чечни.

* Количество представителей Президента было меньше числа субъектов РФ: в ряде случаев один представитель «обслуживал» два региона. Примерами этого служили Санкт-Петербург и Ленинградская обл., Северная Осетия и Ингушетия, ряд автономных округов.

Формально федеральные округа создаются только под аппарат полномочных представителей Президента, однако Администрация Президента вряд ли избежит соблазна выстроить в новых территориальных образованиях двойников региональных управленческих структур. В результате реальные экономические и финансовые рычаги могут оказаться в руках президентских ставленников в регионах. При этом роль глав субъектов РФ может свестись к представительским функциям в Совете Федерации да к исполнению ряда второстепенных властных полномочий.

Предложенная нарезка федеральных округов может вызвать много вопросов у любого географа, занимавшегося проблемами районирования нашей страны. При определении границ этих территориальных образований определенно недоучитывались экономико-географические особенности территории. Иначе Пермь или Оренбург никогда бы не вошли в подчинение Нижнего Новгорода, а Волгоград не был бы отнесен к Северному Кавказу. Границы федеральных округов во многом определены политической целесообразностью, которая не всегда соотносится со стремлением к оптимизации экономической жизни страны. Об этом свидетельствуют и первые отклики на произошедшие изменения: скептические голоса немногочисленных географов и социологов были подавлены мощным потоком заявлений региональных лидеров в поддержку президентского курса. Таким образом, последние территориально-политические изменения в России стали своеобразным тестом на лояльность региональных элит по отношению к Центру. Непродуманность границ федеральных округов уже в ближайшем будущем приведет к ряду кабинетных конфликтов. Например, уже сейчас Башкирия заявила о своем желании войти в Уральский федеральный округ.

Сетка создающихся федеральных округов напоминает сетку округов военных (см. карту на с. 1). Этому сходству может быть несколько объяснений. Во-первых, нынешний Президент, как человек вышедший из силовых структур, питает сильную привязанность к формам пространственной организации вооруженных сил. Во-вторых, именно военные структуры, как никакие иные, способны стянуть расшатавшийся каркас федерации воедино. В-третьих, в существующих военных округах уже имеется соответствующая управленческая инфраструктура: связь, транспортное сообщение, центральные штабы, подразделения в регионах.

Центрами федеральных округов в большинстве случаев стали общепризнанные региональные столицы, издавна служившие полюсами политического и экономического притяжения окружающих регионов (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск). В их число вошли 5 крупнейших городов страны. Необходимо отметить, что центрами федеральных округов не стали столицы национальных республик, даже такие крупные, как Казань или Уфа. Ростов-на-Дону и Хабаровск, не относясь к наиболее крупным городским поселениям России, тем не менее имеют значение торгово-хозяйственных центров, контролирующих окраины страны. При этом Хабаровск, имея на Дальнем Востоке давнего конкурента — Владивосток, с которым издавна он был вынужден делиться своим лидерством, является, видимо, наиболее спорной кандидатурой центра федерального округа. Действительно, оба города примерно равны по населению и производственному потенциалу. На выбор Хабаровска, наверное, не в последнюю очередь повлиял недавно сложившийся скандальный имидж Владивостока и Приморского края. Не совсем логичным выглядит и предпочтение Нижнего Новгорода перед Самарой при выборе центра Приволжского федерального округа. Самара, где размещается штаб одноименного военного округа, шестой город страны, неофициальная столица Поволжья, наверняка будет недовольна своим подчиненным положением**.

** Напомним, что вопрос о возможных столицах гипотетических крупных «надобластных» административно-территориальных образований фигурировал на VIII Всероссийской олимпиаде школьников по географии. В частности, дискутировалась проблема столиц Поволжья и Дальнего Востока. См.: С.В. Рогачев, Н.А. Симакова, В.Н. Юпатова. Региональные столицы//География, № 22/99, с. 15—16. — Прим. ред.

Регионы, в центрах которых разместится аппарат представителя Президента, с ходу получат от Центра весомую фору перед своими соседями. Их политические элиты через президентских ставленников смогут успешно лоббировать свои политические и экономические интересы, будут способны контролировать финансовые потоки из Центра. Столицы федеральных округов, согласно Указу Президента, должны будут выделить для нужд семи представителей специальные административные здания, указывать на которые будут поднятые над ними российские флаги и укрепленные на фасадах государственные символы России. За короткое время численность заместителей и помощников представителей Президента в округах превысит все разумные пределы. Тем самым в и без того излишне бюрократизированной России создастся дополнительный управленческий этаж. Данные о том, сколько чиновников уже официально числятся в региональных органах власти нашей страны, приведены в указанной ниже таблице.

Изменение политического деления страны в будущем может привести и к пересмотру состава и границ экономических районов, которые уже сейчас воспринимаются далеко не как догма. В целом сама идея уменьшения числа структурных единиц хозяйствования в нашей стране выглядит весьма перспективной, но требует более глубокого изучения. Все же для такой огромной страны, как Россия, семь макрорегионов слишком мало, их число должно быть 10—12.

В заключение нашего небольшого «независимого расследования» необходимо подчеркнуть, что предпринятые Президентом шаги безусловно свидетельствуют о его стремлении к централизации страны посредством ограничения местных суверенитетов. Однако это только первая проба сил, зондирование отношения населения и местных политических элит к вопросам укрупнения федеральных единиц. Этот процесс в итоге не обязательно должен привести к полноценной административно-территориальной реформе. Предугадывать грядущую административную конфигурацию страны пока преждевременно, а говорить о превращении России из федерации в унитарное государство еще никаких оснований нет. Перечень из 89 субъектов федерации с описанием их статуса и полномочий содержится в Конституции России, изменить которую можно только путем созыва конституционного собрания. Администрация нового Президента сделала лишь первый ход в многоходовой комбинации. О том, насколько он оказался результативным, можно будет судить уже в недалеком будущем.

 

ПЕРЕЧЕНЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ 

 Центральный федеральный округ: Белгородская обл., Брянская обл., Владимирская обл., Воронежская обл., Ивановская обл., Калужская обл., Костромская обл., Курская обл., Липецкая обл., г. Москва, Московская обл., Орловская обл., Рязанская обл., Смоленская обл., Тамбовская обл., Тверская обл., Тульская обл., Ярославская обл. Центр федерального округа — г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская обл., Вологодская обл., Калининградская обл., Ленинградская обл.. Мурманская обл., Новгородская обл., Псковская обл., г. Санкт-Петербург, Ненецкий а. о. Центр федерального округа — г. Санкт-Петербург.

Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская обл., Волгоградская обл., Ростовская обл. Центр федерального округа — г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская обл., Нижегородская обл., Оренбургская обл., Пензенская обл., Пермская обл., Самарская обл., Саратовская обл., Ульяновская обл., Коми-Пермяцкий а. о. Центр федерального округа — г. Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская обл., Свердловская обл., Тюменская обл., Челябинская обл., Ханты-Мансийский а. о., Ямало-Ненецкий а. о. Центр федерального округа — г. Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край., Иркутская обл., Кемеровская обл., Новосибирская обл., Омская обл., Томская обл., Читинская обл., Агинский Бурятский а. о., Таймырский (Долгано-Ненецкий) а. о., Усть-Ордынский Бурятский а. о., Эвенкийский а. о. Центр федерального округа — г. Новосибирск.

Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край., Хабаровский край., Амурская обл., Камчатская обл., Магаданская обл., Сахалинская обл., Еврейская АО, Корякский а. о., Чукотский а. о. Центр федерального округа — г. Хабаровск.

TopList